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土地确权步入“啃硬骨头”阶段

时间:2017-08-09 00:03:29 来源:中国乡村发现 作者: []

党的十八大以来,我国农村土地制度启动了多项改革试点。其中,加快推进承包地确权颁证是农村改革的一项基础性工作。按照规划,我国要力争在2018年底基本完成农村承包地确权登记颁证。

《瞭望》新闻周刊记者了解到,截至2016年底,我国各地农村承包地确权面积已近8.5亿亩,约占全国二轮承包合同面积的70%。从实施情况看,承包地确权一方面让土地有了“明白账”;另一方面有利于承包地流转、抵押等权能的实现,稳定了新型经营主体经营预期。

随着土地确权工作的全面推广,一些矛盾和问题也逐步凸显,部分农民为利益“争地”、农地新旧矛盾叠加等问题突出。同时,涉农补贴标准、土地承包期限等确权配套政策有待进一步厘清。

确权释放农地价值

承包地是农民重要的生产资料和生计保障。由于历史原因,大量承包地存在着面积不准、四至不清、权属不明等问题,既影响农民土地权益,也不利于政府“三农”决策。例如,一些村社未明确划定土地地块四至界限,一些农民为此时常争地、抢地;农村承包地存在着计税面积、测绘面积等多套“账本”,影响农业补贴等政策精准实施。

近年来,我国实施承包地确权颁证,进一步摸清了承包地底数。截至2016年底,全国已有2582个县市区开展了试点,各地确权面积已近8.5亿亩,下一步将向全国推广。

随着确权的推开,通过采用先进的测绘技术,摸清了农户承包地的底数,基本解决了承包地块面积不准、四至不清等问题,土地确权让农民有了土地“明白账”,化解了大量土地承包纠纷。

在安徽省肥西县粉坊村,农民解正友家去年底完成土地确权,拿到了新的土地承包经营权证书。上面显示,解正友家有9块地7.49亩,每块地的具体方位、四至界限也标得清清楚楚。

“以前土地发包到户时,只是用竹竿、皮尺丈量,靠经验估算大致面积。当时我们家量出的面积是3.52亩,现在准确测量出有7亩多地,相差一半多。”解正友向《瞭望》新闻周刊记者坦言,以后不管是土地流转还是征用,都有了明确的基础依据。

“确权颁证让承包权属更加清晰,具有法律保障,承包农户心里有底了,流转时间可以长一点、稳一点。”基层干部认为,这也稳定了新型经营主体的经营预期。

在重庆梁平区青垭村,养殖大户祝家财一次性支付近190万元,“买断”了村里300多亩承包地经营权,期限直至第二轮土地承包期结束,共计12年。祝家财说,他投入近2000万元建起了养殖大棚和配套用房,准备将规模养殖做大做强。

承包地确权作为农地改革的基础性工作,还推动了农村承包地抵押担保、有偿退出、互换并地等,有助于盘活承包地相关财产权能,使改革红利进一步释放。

在重庆北碚区,金刀峡镇绿波漾农作物股份合作社在发展过程中,长期受到资金短缺困扰。“合作社有入社农户570多户,参股土地近千亩。农业产业化发展需要大量资金,以前因为没有抵押物无法向银行贷款,经常不得不搞民间融资,利息高风险大。”合作社社长唐朝富告诉本刊记者,合作社生产优质糯玉米,发展订单农业,每到农时,就需要大量资金购买种子、化肥等生产资料,每年资金缺口都在100万元以上。

土地经营权抵押融资政策放开后,绿波漾农作物股份合作社以社内农户土地经营权向银行抵押贷款50万元,在很大程度上缓解了资金压力。由于还款信誉好、盈利能力强,目前银行对合作社土地经营权贷款额度已提高至150万元。

以确权为基础,甘肃、山东等省还不断完善农地价值评估、抵押登记、交易流转、风险处置等配套政策,逐步形成农地抵押融资服务平台。符合条件的农民贷款,从申请到批准,最短的只需两三天。

全面铺开面临两大难题

当前,随着土地确权进入全面推广阶段,基层的一些矛盾和问题逐步显现出来,成为下一步工作推进中难啃的“硬骨头”。

一是一些地方由于农地分配到户方式、农民“农转非”以及婚丧嫁娶土地调整等引发的土地纠纷多发,新旧矛盾叠加,承包经营权要界定清晰,难度较大。

在湖南省部分农业大县,第二轮土地承包时,按照约定俗成的办法,一些村社以粮食产量来折算确定土地面积,产量高的好地,8分算作是一亩;产量低的,3亩算作一亩。现阶段在确权过程中,有群众反映,当年分地,虽然每家每户实际分得的面积不同,但粮食产量相差不大,觉得还算公平。但现在政府征地是按实际面积征用,农地面积大的农民会“占便宜”,少的吃亏。有群众向《瞭望》新闻周刊记者反映:“现在地多的偷着乐,地少的农户心里不平衡。不少人提出重分均分承包地,确权这事僵持了好长时间。”

东北某县,森工、农垦所属的国有农地与农民承包地之间犬牙交错、界限不清,一些农民在国有农地上耕种。“以前土地不值钱,大家对农民耕种国有农地的行为‘睁一只眼闭一只眼’,现在成为争议的焦点。据初步测算,全县有权属关系争议的土地已将近9万亩。”这个县农业部门一位工作人员说,土地确权就意味着要明晰土地界限和产权,现在已有农民为了经济利益而“争地”。

在不少农民眼中,无论是流转还是征用,土地“越来越值钱”。伴随着确权过程,有的农民“寸土必争”,成为基层稳定的隐患。

二是目前涉农补贴标准是否调整、土地承包期限能否进一步明确等问题,成为承包农户和新型经营主体关注的热点。

过去在基层农村,受土地丈量方式简陋、农民为了少交农业税而少报面积等历史因素的影响,形成了“计税面积”往往比目前的测量实际面积偏小的情况。按照政策,种粮直补等农业补贴是以粮食播种面积测算发放,但基层很难准确测算出农户具体的粮食播种面积,一些地方多以“计税面积”上报获取补贴。土地确权之后,有了新的测量面积,种粮补贴等惠农政策能否与之挂钩,是基层群众担心较多的问题。

土地确权的目的之一是稳定土地承包关系,明确农户承包地地块数量、具体面积、方位界限,让农民享有长久而有保障的承包权利。国家政策规定要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,但基层干部对本刊记者表示,土地承包关系“长久不变”到底有多长,尚未有明确说法,这给地方开展确权登记带来一些难度。而且,不同地方对此的认识并不一致,有的认为是长期不变,有的认为还是30年。

上述基层干部认为,土地承包经营预期不稳依然是当前农业生产和规模流转的难题。不少地区二轮承包在2028年左右到期,流转剩余期限也就10年左右,这也是部分新型经营主体不愿持续投入的顾虑之一。

完善工作机制避免矛盾累积

面对土地确权过程中的一些难题,基层建议,应从完善工作机制入手,避免矛盾累积。

首先,土地确权不仅是技术问题,更是群众工作问题。在确权过程中,要善于发扬村民民主,做到确权颁证征求群众意见,过程公开透明,才能将矛盾化解在基层。采访中,一些基层干部告诉《瞭望》新闻周刊记者,确权重新核定了地籍数据,但涉农补贴调整是一个大工程,涉及多方面工作考量,标准不能轻易变更,但应向群众做好政策解释工作。

作为全国较早开展土地确权的省份,山东省已基本完成确权颁证工作。山东省农业厅厅长王金宝介绍,省内土地确权之所以相对平稳,一大原因就是建立了土地确权三榜公示制度,即第一榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果;第二榜公示农户指界后承包土地的位置及测绘面积地籍草图;第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图,经公示无异议后,由农户代表签字确认,通过政策公示、数据公开,确保了确权质量,减少了基层矛盾争议。

其次,应完善土地矛盾调处机制,健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。综合考虑历史成因、地块位置、面积等多方面因素,因地制宜制定矛盾解决方案,登记造册、记录在案,逐步调解。其三,一些土地确权配套的顶层设计,应排出改革时间表,逐步破题。例如,权属期限登记,基层干部建议,按现有土地承包关系保持稳定并长久不变的改革要求,可登记为“长久”;也可参照城市房地产期限登记办法,探索相应的年限设计。这样可进一步稳定土地关系,增强农业生产经营稳定性。

中国乡村发现网转自:瞭望新闻周刊

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