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董国礼等:土地集体产权及农民利益保障的困境

时间:2018-03-06 00:07:13 来源:中国乡村发现 作者: []

摘要:乡村集体产权能否保障农民利益?国内社会学产权理论大多持肯定态度。通过对安徽省桃园村股权纠纷事件的剖析发现,在地方政府的权力运作下,集体产权面临“政府化”的挑战,即集体产权越来越难以保障乡村利益。这意味着社会学产权理论必须重新审视其理论视角和出发点。在地方政府和城市资本的双重挤压下,集体产权能够模糊的空间已非常有限,集体产权只有逐渐走向明晰化才能保护农民利益。

一、问题的提出:产权理论及农民利益保护之争

西方产权理论及中国经验

根据产权经济学家H.登姆塞茨的界定,产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期。它是界定人们如何受益或如何受损,因而谁必须向谁提供补偿以使他们修正人们所采取的行动。同时新的产权的形成是相互作用的人们对新的受益—成本的可能渴望进行调整的响应。 该产权理论的基本观点是只有在私人交易过程中形成的产权才保护交易双方的利益,且交易双方以外的其他要素,如国家都不应该构成产权安排的要件。董国礼曾以西方产权理论及制度变迁理论探究了1949年以来中国土地产权的变迁,并着重分析了在国家权力影响下形成的集体化土地产权不管对国家或者对农民都具有很强的不安全性。

集体产权及农民利益保护之争

20世纪90年代中期以后,由于西方产权理论在解释很多中国乡镇集体企业“为何在产权不明晰的情况下仍有较大发展”,反而“在企业改制后却迅速走向衰败”等问题上存在很大不足,国内社会学界开始掀起一股产权研究热潮。例如,申静、王汉生等认为,集体产权具有排他性,“它的边界以村社所有的土地为边界……甚至在村社土地已经消失的情况下,原来的土地边界也仍视为社会所认可的集体产权的界定标准”, 在他们看来,集体产权大大扩展了村民对产权收益索取的空间。折晓叶、陈婴婴等认为,乡村集体产权是一种社会合约性产权,它受到社会情理合法性机制的约束,这一机制驱使乡村集体企业领导精英在企业改制过程中必须顾及村民的利益和感受。 周雪光则提出了一个非常具有创造性的“关系产权”理论,其核心观点是,“一个组织的产权结构和形式是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果”。 集体产权所具有的关系属性有助于保护农民的合理利益。曹正汉认为,由集体产权所衍生的“安置要求权”,迫使一些受任期限制和预算约束的地方政府领导出台政策,赋予当地农民获得部分土地开发权。

问题的提出

整体而言,国内社会学产权研究大多认为,我国乡村集体产权明显不同于西方国家以私有产权为基础的市场合约性产权,它“并非像经济学家们所以为的那样,是划分明确且一经形成便相对稳定的关系结构。” 相反,它是行动者与其所处的社会环境不断互动的过程。因此,乡镇集体产权具有实践性和“建构性”。 正是基于这一认知,国内社会学产权理论研究者大多倾向认为,集体产权因其模糊性反而有利于保护村民合理利益。然而,随着国家取消农业税、大量城市资本下乡,社会学产权理论关于“乡村集体产权对乡村利益的保护”的论断是否仍然成立,却鲜有研究者对其进行研究。本文将以皖南桃园村旅游股权“蒸发”事件为个案,重点回答以下两个问题:集体股权蒸发背后地方政府的权力运作机制是什么?社会学产权理论为何对此现象失去解释力?

桃园村位于皖南J县,是一个拥有近1400年历史的文化古村落。2002年桃园村委会与柳堤乡政府合办桃园古建筑群旅游开发有限公司用于发展当地旅游,2014年被安徽J县文化旅游有限公司取代。根据合同约定,桃园村委会拥有15%的股份,柳堤乡政府85%的股份;公司盈利后桃园村每年可以股份分红的名义获取12%的门票收入。后由于J县进行撤乡并镇,柳堤乡被并入樱花镇,公司股份也随之被樱花镇政府继承。2006年樱花镇政府将其股份无偿转让给桃园景区管委会。2015年9月,管委会不仅拒绝支付12%的股份分红,也将村委会在当地景区内15%的集体股份莫名“蒸发”了。在J县政府的介入调解下,村委会与景区管委会在门票分成上最终达成共识;但村委会要求恢复其15%的集体股份的诉求遭到管委会拒绝。需要说明的是,上述“共识”中村委会所获得的门票分成,是景区支付给桃园村的“旅游资源利用费”,而非村委会的股权分红。更确切地说,桃园村委会所拥有的集体股权被“政府化”了。

二、权力介入及股权受损

建立新机构

在韦伯看来,权力可“理解为一个人或很多人在某一种共同体行动中哪怕遇到其他参加者的反抗也能贯彻自己的意志的机会。” 从这个意义上说,地方政府无疑可将其权力通过村委会渗透到乡村社会。对地方政府而言,推动乡村旅游,村委会似乎是一个天然的合作伙伴。但作为一个群众性自治组织,村委会的角色往往具有双重性,即它一方面是地方政府的权力代言机构,另一方面也是乡村社会的权力庇护组织。前者要求它必须遵从地方政府权力要求,而后者则要求它必须顾及乡村社会的具体利益。当村落环境较为闭塞、交通不甚通畅、族群姓氏较为单一、宗族势力较强时,村委会有更强的动机扮演“保护型经纪” 的角色。这两种角色之间的冲突决定村委会不可能完全按照地方政府的要求行事。

相对于村委会的“不确定性”,管委会无疑更受地方政府偏爱。因为管委会的权力来自地方政府授权,执行地方政府意志是其获取组织合法性的基础;更重要的是,在权力行使过程中,它可不受村委会权力的影响。或者说,管委会是地方政府最中意的权力代言人。因此,地方政府大多热衷建立乡村景区管委会,并赋予这些管委会较高的行政级别。例如,仅2005年,J县政府就在其境内建立近十个乡村景区管委会,其中樱花镇就有两个,即桃园景区管委会和樱花风景区管委会。这些管委会在编制上都属于正科级事业单位。当然,这并不意味着地方政府建立管委会的最初目的,就一定是为了掠夺乡村旅游集体产权,也可能是基于乡村旅游资源整合的考虑。然而,一旦地方政府想要掠夺乡村集体产权时,管委会就是地方政府一个不可或缺的权力工具。

例如,2006-2009年期间,桃园景区管委会与村委会之间彼此合作较为愉快:管委会每年年终都按时向村委会支付12%的门票分红,村委会也严格遵守不参与景区经营管理的约定。2010年以后,双方关系开始恶化,管委会开始拒付景区门票分红;2015年管委会则诉诸法律,要求法院撤销村委会在景区经营公司中的15%股份和12%的门票分红条款。严格来说,从2010年开始,在J县政府的运作下,管委会已经扮演起掠夺者的角色,只是桃园村民未意识到而已。

自2010年以来,桃园景区门票收入增长迅速,如2013年330万元,2014年500余万元,2015年1000余万元。对J县政府而言,若能迫使桃园村民及村委会放弃15%股份的集体股份和12%的门票分红,接受每年30万元的“资源利用费”的方案,那县政府能够获得的收益实在诱人。因为一直以来J县政府与管委会对景区盈利都是按照“二八分成”的比例进行分配:即扣除支付给村委会的门票分红和景区正常运营管理开支后,J县政府从景区剩余盈利中拿走80%。为了实现自己的意图,J县政府充分利用管委会这个权力工具,让其扮演“掠夺者”的角色,自己则很巧妙地退居幕后。否则,我们很难理解村民连续5年不断上访,却总是陷入“只见楼梯响,不见人下来”的尴尬。

架空村委会

与建立管委会组织相比,架空村委会是地方政府掠夺乡村旅游集体产权不可或缺的一环。一般而言,地方政府大多通过管委会以合同约定、制度设计、机构安排等方式控制景区经营管理,从事实上架空村委会。

理论上,桃园景区的权力主体有四个,即桃园村委会、樱花镇政府、管委会及J县政府。在行政隶属关系上,村委会受镇政府管辖,而镇政府受J县政府管辖。尽管镇政府与管委会的权力都来自J县政府授权,但两者是平行的权力机构,镇政府对后者并无管辖权。当2006年J县政府以资源整合的名义,敦促樱花镇政府向管委会无偿“转让”其在原桃园古建筑群旅游开发有限公司中85%的股份时,管委会一跃成为公司最大的股东,樱花镇政府则被排除在景区权力结构之外了。村委会在公司中15%的股份虽被保留,但在合同中却明确规定,村委会不参与公司经营管理。表面上看,这一条款是管委会与村委会平等协商的结果,但它却是地方政府及管委会架空村委会的重要依据。

书面上的条款只有转换为制度设计和机构安排,架空村委会才能变为现实。作为公司最大的股东,桃园景区管委会主要通过景区规划、人事渗透、财务监督等方面对桃园古建筑群旅游开发有限公司进行控制。其表现就是,管委会与桃园古建筑群旅游开发有限公司是“一套人马,两块牌子”。这一运行模式也被沿用到此后备受村民质疑的“安徽印象皖南文化旅游有限公司”身上。通过这一运作,管委会事实上垄断了公司经营管理的所有重要信息。对村委会而言,景区已经成为一个深不可测的权力暗箱,它所获得的信息都是经过管委会筛选过的。尽管村委会也是公司股东之一,但它事实上已对公司运作发挥不了任何作用。

除了借助管委会直接架空村委会这种方式外,地方政府还可通过出售景区经营权,让资本来架空村委会。这种方式可将资本推至前台,政府则隐居幕后。遇到问题时,政府有较大的回旋空间,但这一架空方式也面临很大的不确定性。例如,当外来资本过于强大,地方政府对其又难以驾驭时,地方政府则易陷入“进退失据”的困境。这也可解释J县政府为何更偏爱直接架空这种方式了。对地方政府而言,无论是借助管委会,还是借助资本,架空村委会无疑为地方政府掠夺乡村旅游集体产权扫清了组织上的障碍。因为伴随着村委会被架空,其在村民中的权威和公信力往往会迅速下降。面对旅游集体产权被掠夺,乡村社会大多很难组织起有效的反制措施。

貌似规范的公司治理运作

若说建立管委会、架空村委会只是为地方政府掠夺乡村旅游集体产权提供了可能,貌似规范的公司治理运作则可为其掠夺披上合法外衣。值得注意的是,这一过程大多需要借助资本才能完成。现代公司治理是一个外来概念,20世纪90年代才进入中国。这与当时我国进行国企改革和乡镇企业改制的大背景密切相关。从本质上而言,现代公司治理所要解决的核心问题,是如何平衡公司股东与经营者之间因利益不一致而产生的委托与代理关系。或者说,“在公司利益群体之间如何分配索取权与剩余控制权”。 这就要求公司进行清算注销、公司重组、股权变更时,必须要顾及公司股东合理的利益关切。简言之,这些事项经股东大会同意后才能进行,处理结果也必须告知股东,从而保证公司运营信息的公开透明。但在桃园我们看到的却是另外一番景象,其公司治理运作却是以牺牲村委会的股权为代价。

在管委会看来,自2006年樱花镇政府将其在桃园古建筑群旅游开发有限公司中的股份转让给管委会以后,公司经营一度陷入窘境,人员工资都难以发放。由于管委会自身无资金追加投入,县政府为此成立“J县旅游有限责任公司”,由它给原桃园古建筑群旅游开发有限公司注入资金,维持运营。2008年,桃园古建筑群旅游开发有限公司因未参加工商年检,已被清算注销。所以,现在景区经营的公司为安徽印象皖南文化旅游有限公司,跟桃园村委会没有任何关系。管委会之所以同意以“资源利用费”的名义向村委会支付门票分成,是因为旅游确实利用了当地资源。但必须明确的是,在景区内村委会现已无任何股份,门票分成只是“资源利用费”,而非门票收入分红。

然而,据村民及村委会反映,桃园古建筑群旅游开发有限公司在2003年以前业绩不佳是事实,当年村委会还为此额外垫付5000元用于公司发放员工工资。但2004年公司开始盈利,12%的景区门票分红条款开始得到执行,一直持续到2009年,这期间公司一直处在盈利状态。管委会2010年才开始拒付门票分红,但2010-2015年,公司发展势头迅猛,门票收入以两位以上百分比的速度增长,说公司经营不善,与事实严重不符。至于2008年桃园古建筑群旅游开发有限公司未参加工商年检,被清算注销,以及安徽印象皖南文化旅游有限公司取代前者则是村民首次听到。甚至退一万步说,即使原桃园古建筑群旅游开发有限公司被清算注销,但公司财产并不会随之湮灭,村委会所投入的股份也依然存在。因此,这些财产的去向和处置,管委会都应告知村民及村委会。

不难发现,管委会和村委会对桃园股权纠纷的成因给出了截然不同的描述,从中我们可以窥知桃园景区内的公司治理运作过程。按照管委会的逻辑,原桃园古建筑群旅游开发有限公司因经营不善、未参加工商年检导致被清算注销,管委会为维护景区最大股东的权利引入安徽印象皖南文化旅游有限公司,进而要求法院撤销村委会的股份。在法律形式上,基本符合我国《公司法》中关于现代公司管理的有关规定。但按照村民及村委会的逻辑,因管委会在公司是否盈利上撒谎,进而质疑原桃园古建筑群旅游开发有限公司未参加年检的真实性以及清算注销和引入安徽印象皖南文化旅游有限公司参与景区经营的合法性。

现代公司治理产权理论认为,“股东与市场经营者事实上构成了一种委托—代理的关系,即作为代理人的市场经营者必须根据作为委托人股东的利益从事某些活动,而股东也必须相应地授予代理人某些经营管理决策权。” 理想的状况是,股东及作为代理人的市场经营者之间的利益分配应该达致帕累托最优。但在桃园,作为景区运营公司的最大股东,管委会控制着公司的决策、经营、人事、财务等核心权力,垄断了公司所有重要信息。其表现为,自桃园兴办旅游伊始,村民及村委会一直被排除在景区经营管理之外;无论是原先的桃园古建筑群旅游开发有限公司,还是现在的安徽印象皖南文化旅游有限公司,与景区管委会都是在同一栋大楼办公,都是“一套人马,两块牌子”。而作为股东之一的村委会却变成了一个可有可无的角色。当原桃园古建筑群旅游开发有限公司被清算注销、安徽印象皖南文化旅游有限公司取代桃园古建筑群旅游开发有限公司时,利益天平注定会倾向管委会,村委会所持有的集体股份被“掠夺”就有其必然性。此时,现代公司治理运作只不过徒具形式而已。

三、集体产权政府化:一项让社会学产权理论尴尬的实践

社会学产权理论认为,集体产权及其收益分配受“社区情理合法性”机制的约束,因而集体产权能够保护农民合理利益。或者说,集体产权完全可以拒斥地方政府的权力蚕食,并能保护村民的集体股份不受侵犯。从这一逻辑出发,桃园股权纠纷本是一件不应该发生的事件。那么,“集体产权能够保护农民合理利益”这一论断是否仍有效呢?笔者认为,对这一问题的回答,必须回到国内社会学集体产权理论本身。下面笔者将结合桃园股权纠纷事件,从集体产权所面临的制度环境和产权主体分化两个层面予以论述。

集体产权所面临的环境变化

农村集体产权是20世纪50-70年代的集体化实践的结果。20世纪80年代初农村家庭联产承包责任制改革,其核心是农村土地的所有权和承包经营权发生了分离。这一制度变革将相当一部分农村剩余劳动力从土地束缚中解放出来,为随后兴起的乡镇集体企业奠定了基础。乡镇集体企业勃兴之际,恰好也是中国市场经济起步之时:市场混乱、商品短缺、法律陈旧、契约意识淡薄。然而,短缺经济却给了乡镇集体企业挥洒的空间,也间接促成集体产权快速扩张。

面对这样一种经济形态,以私有产权建构的西方产权理论显然难以解释。为此,国内社会学产权研究者都不约而同地将研究视角转向中国特有的计划经济体制和地域文化背景。作为一个以“熟人社会”著称的国度,公私难分的关系和人情无疑受到更多关注。研究者通过对不同地域集体产权实践的考察,提出了一些富有创造性的产权概念或理论,如“关系产权”“社会合约性产权”“复合产权” 及“象征产权” 等。在理论建构过程中,研究者大多以某个社区为个案,关注的重点则是集体产权及其收益在村社、企业及村民之间的分配,尤其是具有地域文化特色的产权分配原则。

对关系、人情的关注,让国内社会学产权研究解释了很多西方产权理论所不能解释的中国集体经济现象,但其研究视角局限也非常明显,即集体产权与外部的市场、资本及权力之间的关系被有意或无意地忽略。相关研究显示,20世纪80-90年代,乡镇集体企业的资本主要来自社区内部,大多源自村民集资和村社集体资本。这样一来,企业的股权结构相对单一,股东基本就在本社区内部,其集体产权受社区承认和社区情理的限制有其合理性。更何况,在乡镇集体企业勃兴之际,恰好也是农村地区税费逐渐加重之际。地方政府,尤其是乡镇政府需要通过村委会向村民收取农业税费。因此,为换取村委会的支持,地方政府也尽量避免蚕食或侵害集体产权。在有利于地方利益创收的动机下,乡镇政府甚至愿意为乡镇集体企业提供各类支持。

然而,随着市场经济逐渐渗透到乡村社会,集体产权参与、融入市场的程度也越来越深。此时集体产权所面临的挑战主要来自外部,而不是社区自身。由于信息、知识、权力及能力的不对等,乡村集体产权面临地方政府和城市资本的挤压,集体产权越来越陷入一种进退失据的窘境。此外,随着国家取消农业税,地方政府由“汲取型”政府向“悬浮型”政府转变。 同时,村委会也失去了反制地方政府掠夺集体产权的筹码。正如桃园股权纠纷所显示的那样,管委会与村委会在业务、职能上并无多大重合。尽管在旅游基础设施完善之前,管委会还有求于村委会,希望它能做好景区与村民之间的沟通协调工作,但在基础设施大体完善之后,村委会对管委会的利用价值急剧下降。据调查得知,在桃园旅游创办前期,很多基础设施建设用地都是以集体建设用地补偿标准向村民征收。据一位知情人估计,仅此一项,桃园村民就损失了近百万元。而这些损失并未以股权、股息分红的形式返还给桃园村。相反,桃园村从兴办旅游之初,就一直被排除在景区旅游经营管理之外。对桃园村民而言,景区就是一个深不见底的权力暗箱。此外,对于外来者的管委会和J县政府,桃园村民所共享的社区承认和社区情理等观念对其并无多少约束力。因此,在桃园村旅游集体产权被“政府化”的过程中,村委会事实上并没有任何有效的手段来制衡和反制管委会的蚕食与掠夺。

集体产权主体的利益分化

在20世纪80年代集体企业创办初期,尽管很多村民逐渐离开土地,进入集体非农行业,但在利益分配上,仍有很大的局限。例如,折晓叶、陈婴婴等研究者发现,进入集体企业的农民并不能够从企业直接获取薪水。因为集体企业往往按照惯例把他们的薪水发给村民所在村民小组,再根据村民小组的工分状况进行二次分配,从而间接保证村民之间的收益平衡。尽管这一分配模式后来被逐渐打破,但它却给研究者造成一个错觉,认为村民在集体产权及其利益分配中的地位是平等的。这一模式显然也符合研究者对乡村“分配正义”的期待。基于这一认知,社会学集体产权理论尽管强调了集体企业与村社、村民之间的利益分化,但很少关注村民内部之间的分化。或者说,研究者更倾向将村民看成一个同质性极高的群体。因此,有研究者认为,成员权是有资格参与集体产权利益分配的前提。

但20世纪90年代后,进城务工的农民越来越多,农民收入趋向多元化,这导致农民内部开始出现阶层分化,异质性增强。对一部分村民而言,集体产权及其收益分配的重要性也显著降低。此外,在20世纪90年代中后期集体改制过程中,除少数企业改制较为成功外,大多数并不成功,相当一部分村民的利益受到不同程度地损害,对集体产权的保护性功能信心降低。鉴于不同成员在现实中所能分享的集体产权收益不同,村民对集体产权保护自身利益方面的期待也出现明显分化,有时打着维护集体产权利益旗号的行动也只是让少数村民获益。

集体产权主体之间因为利益分化而难以达成共识,缺乏主体支持的集体产权也就难以面对外界权力和资本的蚕食和掠夺,其保护农民利益的功能也大大削弱。由此也就进入一个自我验证的逻辑困境。这标志着国内社会学产权理论关于“集体产权主体内部同质化”及“集体产权可以保护乡村利益”的理论假设面临危机。在一个以金钱、规则和利益建构的市场经济体制下,对乡村农民群体的同质化想象是非常危险的。这也预示着以“社区承认”“社区情理”为核心的“社区情理合法性”机制发挥作用的空间也非常有限。仍以桃园村为例,当村民遭遇集体产权被“政府化”之际,一部分村民提出要收回景区经营权,赶走管委会,并通过微信、网络引起人民网、央广网、中安在线等中央及省城媒体的关注;而那些受益颇多者则呼吁村民要继承当年老书记查述望老人的遗志,将桃园旅游事业继续发扬光大;大多数则主张上访,通过体制渠道解决问题。桃园村民内部分化,使得村委会无法得到充分授权,从而难以对管委会和地方J县政府构成群体压力,导致后者难以做出实质性妥协。管委会最后同意支付资源利用费,而不愿恢复桃园村民集体股份,就是很好的例证。而当地J县政府因是桃园村股权蒸发的受益者,也就难以指望其能够站在维护桃园村旅游集体产权的立场来切实公正地解决问题。

四、结论与讨论

在西方产权理论看来,市场合约性产权可以通过交易把“外部性”最小化,从而能够最大限度地保护产权所有者的利益。而乡村集体产权却因其主体模糊、权利界限不清晰,因而在地方政府和城市资本的双重侵蚀下已无法保护农民的合法权益不受侵害。换言之,集体产权能够模糊的空间越来越小,它所带来的保护性功能也将越来越弱,明晰产权越来越具有现实紧迫性。

本文通过桃园个案的深入分析,揭开了乡村旅游集体产权被掠夺背后的权力运作机制。某种程度上,管委会是地方政府的掠夺工具,地方政府通过管委会架空村委会,为地方政府掠夺乡村旅游集体产权扫清了乡村权力障碍,貌似规范的公司治理运作则为掠夺披上了合法外衣。

因此,国内社会学产权理论之所以难以解释“乡村集体产权为何难以保障农民利益”这一现象,原因有二:一是研究者大多将集体产权研究局限在一个相对封闭的社区内,忽略了当前集体产权面临地方政府、城市资本和社区自身的三重挑战;二是研究者过于关注以“社区承认”和“社区情理”为内核的“社区情理合法性”的约束,注意到了集体产权的建构性和实践性,以及集体产权所蕴含的关系内涵,却忽略了集体产权主体在市场、货币的冲击下已经高度分化,易被权力或资本各个击破的事实。

正如张静所言:在权属不明晰的情况下,村社集体产权安排“潜在地刺激什么性质的竞争活动呢?它刺激的是群体性的政治活动,这种活动的特点是,通过影响对土地资源的分配来扩大财富”。 因此,对社会学产权理论而言,要想提高理论的解释力和预测性,必须从两方面着手:一是在研究视角上,应从内向封闭型走向开放性,将集体产权放在一个开放性的系统中去考察,将集体产权放在国家、地方政府和乡村社会三方互动的框架内研究;二是集体产权研究关注重点应转向如何让村民提升主体地位、如何获取更多集体产权增值收益上,特别要注意从“城乡平权”的立场对现有有关农村集体产权的制度、政策和法律的整合研究。例如,在土地确权中需要关注确权与土地承包期限之间的无缝衔接问题,以及在土地流转过程中“确权不确地”的理论价值。


中国乡村发现网转自:学术界2016年12期

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